地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵特征與化解策略

2023年，國(guó)家政策持續(xù)關(guān)注和聚焦于地方政府隱性債務(wù)化解。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，堅(jiān)決遏制增量、化解存量。財(cái)政部也明確提出，各地要堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)增，要制止違規(guī)舉債行為，要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的規(guī)范化治理?！笆奈濉逼陂g，地方投融資平臺(tái)已進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，投融資平臺(tái)如何快速有效化解債務(wù)、如何打破平臺(tái)公司負(fù)債率過(guò)高的瓶頸，已成為當(dāng)前地方政府和平臺(tái)公司迫切需要解決的重要問題。

一、地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵特征

2018年，中央以未公開形式發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)），對(duì)隱性債務(wù)做出了解釋。根據(jù)媒體披露的內(nèi)容，“地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)”。

根據(jù)財(cái)政部的說(shuō)明，隱性債務(wù)的融資方式主要有兩類：

1、國(guó)有企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)為政府舉債、并由政府提供擔(dān)保或財(cái)政資金支持償還的債務(wù);

????2、在政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中政府方約定通過(guò)回購(gòu)本金、承諾保底收益等明股實(shí)債形式的債務(wù)支出。

隱性債務(wù)具備以下三個(gè)主要的核心特征：

（1）決策主體是地方政府;

（2）資金用途是公益性項(xiàng)目建設(shè);

（3）償債資金來(lái)源于政府財(cái)政資金。

如果同時(shí)滿足以上三點(diǎn)，就可以認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。

二、地方政府隱性債務(wù)化解策略

2023年8月28日十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議《國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，《報(bào)告》明確下一步財(cái)政五大重點(diǎn)工作，其中包括防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要有三大要點(diǎn)：

（1）制定實(shí)施一攬子化債方案;

（2）中央財(cái)政積極支持地方做好隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，督促地方統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務(wù)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低利息負(fù)擔(dān)，逐步緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）加強(qiáng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管，始終保持高壓態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化定期監(jiān)審評(píng)估，堅(jiān)決查處新增隱性債務(wù)行為，終身問責(zé)、倒查責(zé)任，防止一邊化債一邊新增。

未來(lái)的化債更有可能采取“一攬子”、組合拳的形式，動(dòng)用一切可以動(dòng)用的資源。雖然一攬子化債方案還有待正式公開，但市場(chǎng)各方對(duì)其中可能推出的部分重要措施已有很多預(yù)測(cè)。隱債化解需短期與中長(zhǎng)期措施相結(jié)合，堅(jiān)持以時(shí)間換空間的原則，在發(fā)展中解決問題。

1、?短期化債措施

（1）發(fā)行再融資專項(xiàng)債進(jìn)行隱債置換

自7月24日中央政治局會(huì)議提出“一攬子化債方案”后，網(wǎng)上就盛傳起一篇外媒彭博的報(bào)道，稱財(cái)政部即將下達(dá)約1萬(wàn)億元地方政府再融資債券額度，利用歷年結(jié)存限額置換部分地方隱性債務(wù)。除北京、上海、廣東和西藏外，其余省級(jí)地區(qū)均可以用再融資債券來(lái)償還隱性債務(wù)，對(duì)12個(gè)“高風(fēng)險(xiǎn)”省市地區(qū)（包括貴州、湖南、吉林、安徽及天津），在配額上將給予更多支持。

在當(dāng)前地方政府隱債風(fēng)險(xiǎn)重又抬頭的情況下，市場(chǎng)非常期待決策層能夠再啟債券置換窗口。2023年1月7日，銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清接受采訪時(shí)提到“積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，督促金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，有序開展地方政府債務(wù)置換，推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)”。

不過(guò)特殊再融資債券本質(zhì)上屬于地方政府法定債務(wù)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)地方政府法定債務(wù)進(jìn)行限額和余額管理，要求在年末時(shí)點(diǎn)全國(guó)地方政府一般和專項(xiàng)債務(wù)的余額不超過(guò)當(dāng)年限額，以再融資債置換存量隱性債務(wù)，相當(dāng)于以增加法定債務(wù)額度的方式減少隱性債務(wù)，因此發(fā)行規(guī)模存在額度上限。利用現(xiàn)有歷年結(jié)存?zhèn)鶆?wù)限額發(fā)行再融資債券對(duì)部分隱債進(jìn)行置換是一個(gè)可以接受的合理方案，既不會(huì)突破地方法定債務(wù)限額和余額管理的法規(guī)規(guī)定，也能夠有效緩解化債最困難地區(qū)。

（2）爭(zhēng)取金融資源對(duì)隱債進(jìn)行展期降息

“由企事業(yè)單位協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過(guò)借新還舊、展期償還”是2018年財(cái)政部提出的化債六法之一，近幾年金融機(jī)構(gòu)協(xié)助化債的具體方式也有所變化。

第一種方式是金融機(jī)構(gòu)隱債置換。

2019年6月六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見（國(guó)辦函40號(hào)）》指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和融資平臺(tái)公司對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行置換，允許借新還舊，置換到期債務(wù)本金。2019年底針對(duì)置換工作出現(xiàn)的各種問題，銀保監(jiān)會(huì)補(bǔ)充發(fā)布《關(guān)于配合做好防范化解融資平臺(tái)到期存量政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的通知（銀保監(jiān)會(huì)45號(hào)文）》，及時(shí)修補(bǔ)了置換工作中的漏洞，例如規(guī)定不得用流動(dòng)資金貸款置換隱債；債權(quán)債務(wù)關(guān)系必須清晰一一對(duì)應(yīng)，不得捆綁式操作；項(xiàng)目不具備可持續(xù)性、還款來(lái)源不確定、明股實(shí)債等情況不得置換；期限原則上小于化債期限，不能超出隱性債務(wù)在隱性債務(wù)系統(tǒng)中錄入的化解期限，不能超過(guò)整體隱性債務(wù)化解期限，即2028年。2019年中到2020年中近一年時(shí)間，各銀行積極開展置換工作，滿足條件的隱債基本已被置換完畢。

2021年7月銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱15號(hào)文），再次明確到期隱性債務(wù)可以置換。意味著置換將一直是隱債化解的重要方式。

第二種方式是債務(wù)重組。

比較典型的例如遵義道橋貸款重組。2022年12月30日，遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司（下稱“遵義道橋”）發(fā)布關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告。根據(jù)公告，該次遵義道橋的銀行貸款重組涉及債務(wù)規(guī)模155.94億元，以債權(quán)保全為前提，按照重組協(xié)議，重組后銀行貸款期限調(diào)整為20年，利率調(diào)整為3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。核心內(nèi)容是時(shí)間換空間，延長(zhǎng)債務(wù)期限，減免債務(wù)本息。

第三種方式是獲取新的融資，用以周轉(zhuǎn)存量隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)融資正向循環(huán)。主要是兩個(gè)情形：

a. ?2023年6月30日中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮銀行間企業(yè)資產(chǎn)證券化市場(chǎng)功能增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)效的通知（中市協(xié)發(fā)〔2023〕107號(hào)）》，其中提出“支持債務(wù)壓力較大地區(qū)企業(yè)緩解債務(wù)壓力。在符合防范化解地方政府隱性債務(wù)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，支持債務(wù)壓力較大地區(qū)的企業(yè)以應(yīng)收賬款、商業(yè)物業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及其收益權(quán)等優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，因地制宜創(chuàng)新拓展資產(chǎn)證券化融資，探索在控杠桿模式下形成投融資正向循環(huán)?！边@種做法實(shí)質(zhì)還是盤活存量資產(chǎn)的方式化債，不同于“資源出讓型”化解債務(wù)模式直接出讓國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償債，這種方式是間接以存量資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資償債，資產(chǎn)所有權(quán)并未真正出讓（資產(chǎn)證券化過(guò)程中資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給SPV本質(zhì)上不同于一般意義上的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓）。

b. 2023年6月以來(lái)，天津、河南、浙江、遼寧、山東等省陸續(xù)有一些國(guó)有大行和地方政府簽訂協(xié)議，承諾為當(dāng)?shù)鼗瘋峁┙鹑谥С?。此外，城商行和農(nóng)商行由于與地方政府往來(lái)更為密切，其化債能動(dòng)性可能更高。而政策行本身就承擔(dān)著很多基建、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的項(xiàng)目投資，在債務(wù)置換和重組方面的可操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年工作會(huì)議中要求“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作”，后續(xù)或?qū)⒂懈嘟鹑跈C(jī)構(gòu)助力化債的動(dòng)作。

這種操作方式一般是將一個(gè)地、縣的所有城投公司進(jìn)行集中分析、集中審批，將所有債務(wù)匯總作一個(gè)重組方案，但不會(huì)將貸款打包，不會(huì)實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，貸款仍然與原有的借款人和項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)。這主要是配合地方政府統(tǒng)一梳理和集中處置城投公司債務(wù)的行動(dòng)。

（3）應(yīng)急流動(dòng)性金融工具（SPV）

據(jù)財(cái)聯(lián)社、財(cái)新周刊等媒體報(bào)道，央行或?qū)⒃O(shè)立應(yīng)急流動(dòng)性金融工具（SPV），額度約為1.5萬(wàn)億，由主要銀行參與，配合財(cái)政的再融資債券，將一定程度上支持城投平臺(tái)化解當(dāng)下的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2023年 8月18日中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合召開電視會(huì)議，研究落實(shí)金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)工作。會(huì)議要求，金融部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，豐富防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工具和手段，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和防控機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)處置，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。市場(chǎng)普遍認(rèn)為，豐富防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工具和手段，應(yīng)包括應(yīng)急流動(dòng)性金融工具(SPV)，結(jié)合8月22日非對(duì)稱調(diào)降LPR，用以穩(wěn)定銀行息差，利于商業(yè)銀行參與到化債方案中。一方面會(huì)給銀行體系提供期限較長(zhǎng)、成本較低的基礎(chǔ)貨幣投放，有利于銀行體系流動(dòng)性的進(jìn)一步寬松，有助于緩解參與化債銀行的資金壓力，尤其是部分參與風(fēng)險(xiǎn)更高、債務(wù)滾續(xù)更為承壓區(qū)域債務(wù)重組的銀行；另一方面會(huì)一定程度上緩和城投債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，有利于提高銀行體系資產(chǎn)質(zhì)量，降低壞賬風(fēng)險(xiǎn)。

2. 中期化債措施

（1）基建投融資市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

未來(lái)政府應(yīng)當(dāng)逐漸從基建投資領(lǐng)域退出，除了純公益性項(xiàng)目仍由政府直接投資外，其他項(xiàng)目都將進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，政府投資的方式也應(yīng)隨之發(fā)生變化。無(wú)論是政府直接投資還是資本金注入，補(bǔ)助、補(bǔ)貼，這些以政府資金主導(dǎo)的投資方式本質(zhì)上都受到政府預(yù)算和債務(wù)監(jiān)管的約束，其規(guī)模具有上限，在政府預(yù)算與債務(wù)制度日益完善后，以政府資金主導(dǎo)的投資方式將不可持續(xù)。擴(kuò)大基建領(lǐng)域企業(yè)投資主體的地位，放寬放活社會(huì)資本，包括民間資本投資基建項(xiàng)目，激發(fā)起社會(huì)資本的潛力，為基建投融資的擴(kuò)容提供源源不斷的資金支持。

徹底打破政信合作的舊模式，基建投資不再依賴政府信用和政府支出，政府持有項(xiàng)目實(shí)施主體的公司股權(quán)，而不是直接持有項(xiàng)目股權(quán)，政府不再直接投資運(yùn)營(yíng)基建項(xiàng)目。項(xiàng)目的立項(xiàng)主體為企業(yè)，屬于企業(yè)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目的后續(xù)資本金投入主要來(lái)自于項(xiàng)目自身的運(yùn)營(yíng)收益，市場(chǎng)化融資依靠的是企業(yè)信用，使基建投融資真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，不會(huì)增加政府債務(wù)，從而形成良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

（2）城投平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

城投轉(zhuǎn)型說(shuō)了十幾年仍然道阻且長(zhǎng)，除了城投平臺(tái)背負(fù)著沉重的隱債包袱很難化解外，政府主導(dǎo)的基建投融資模式不轉(zhuǎn)變，城投轉(zhuǎn)型就無(wú)從談起，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)工程，城投轉(zhuǎn)型是其中一個(gè)環(huán)節(jié)，必須和大環(huán)境一同轉(zhuǎn)變。

整體思路仍應(yīng)按照19號(hào)文的規(guī)定，對(duì)主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資功能、依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的“空殼類”融資平臺(tái)公司，應(yīng)在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上，依法清理注銷；對(duì)兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)職能的“復(fù)合類”融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資功能，通過(guò)兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動(dòng)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)作的公益類國(guó)有企業(yè)；對(duì)具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的“市場(chǎng)類”融資平臺(tái)公司，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，支持其轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國(guó)有企業(yè)。

3. 長(zhǎng)期化債措施

隱性債務(wù)的形成從源頭上來(lái)說(shuō)還是因?yàn)橹醒肱c地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配導(dǎo)致的，中央財(cái)權(quán)過(guò)大，地方財(cái)權(quán)過(guò)小、事權(quán)過(guò)大，財(cái)政預(yù)算與限額管理的顯性債務(wù)無(wú)法滿足地方政府的需求，只能依靠隱性債務(wù)來(lái)彌補(bǔ)缺口。要根治新增隱性債務(wù)，必須適應(yīng)宏觀財(cái)政的新形勢(shì)，逐步推動(dòng)政府間財(cái)政體制改革。

理順各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，使各級(jí)政府的財(cái)力與其支出責(zé)任相匹配，主要包括以下幾方面的工作：

（1）完成從五級(jí)（預(yù)算）政府到三級(jí)政府的轉(zhuǎn)變，精簡(jiǎn)政府規(guī)模，改善政府服務(wù)效率，加強(qiáng)縣級(jí)政府財(cái)力，例如推廣省直管縣財(cái)政制度，建立省對(duì)縣的直接轉(zhuǎn)移支付。

（2）將某些支出責(zé)任上收到上級(jí)政府，或?qū)⒛承┗I資責(zé)任放在更高層級(jí)的政府，以促進(jìn)效率和公平，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一體化，例如將養(yǎng)老、殘疾、失業(yè)保險(xiǎn)等支出收歸到中央政府，以減少地方性的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)有助于勞動(dòng)力的全國(guó)流動(dòng)和勞動(dòng)參與率的提高。

（3）中央政府介入省以下政府間的財(cái)政收入分配。由于1994年分稅制改革沒有深入到省以下財(cái)政體制，目前省級(jí)以下的財(cái)政安排仍然由各省政府自行決定，導(dǎo)致了不同省份之間差別很大。一般來(lái)說(shuō)較高層的政府獲取的財(cái)政收入份額高于其支出責(zé)任，導(dǎo)致低層政府，尤其是縣及縣以下基層政府處于最為嚴(yán)重的收支不平衡狀態(tài)。這需要重新界定和梳理各級(jí)政府的職責(zé)和財(cái)政自主權(quán)范圍，即在全國(guó)范圍內(nèi)形成較為統(tǒng)一的各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

（4）賦予地方政府一定范圍內(nèi)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)開辟地方稅種的權(quán)利，增加地方政府財(cái)政收入。例如房產(chǎn)稅、機(jī)動(dòng)車稅、擁堵費(fèi)等。

（5）按照與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置。

（6）除統(tǒng)一要求以及共同事權(quán)下級(jí)政府應(yīng)負(fù)擔(dān)部分外，上級(jí)政府及其部門不得要求下級(jí)配套或變相配套。

（7）探索建立區(qū)域均衡度評(píng)估機(jī)制及指標(biāo)體系，逐步加大常住人口權(quán)重。