對新修訂審計法有關內部審計工作條文的釋義

一、審計法再次修訂意義重大

《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是審計領域的基本法律，對審計職責范圍、審計權限、審計程序等重要制度作了規(guī)定。《審計法》于1994年8月頒布，隨著我國經(jīng)濟建設和社會各項事業(yè)的不斷進步，先后歷經(jīng)多次修訂。2021年10月23日，十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改

這次新修訂的《審計法》堅決貫徹落實了黨中央關于內部審計工作的決策部署，其中有關內部審計工作條文的修訂，全面深入貫徹了習近平總書記關于內部審計工作的重要講話和重要指示批示精神，有利于保障內部審計指導監(jiān)督部門依法獨立行使指導監(jiān)督權，增強審計監(jiān)督的權威性和實際效果，推動新時代內部審計工作高質量發(fā)展，意義重大、影響深遠。

為深入學習、宣傳和正確貫徹實施新修訂的《審計法》，準確理解把握、深入貫徹實施新修訂的《審計法》有關內部審計工作的規(guī)定，以下就通過新舊條文對照，進行深入詳細的釋義和闡述，幫助廣大內部審計機構和內部審計人員學習、理解和運用新的規(guī)定，指導內部審計工作實踐，以推動內部審計工作邁出新步伐、再上新臺階。

二、關于被審計單位應當加強對內部審計工作的領導

原《審計法》第二十九條規(guī)定：“依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位，應當按照國家有關規(guī)定建立健內部審計制度；其內部審計工作應當接受審計機關的業(yè)務指導和監(jiān)督。”

現(xiàn)修改為第三十二條：“被審計單位應當加強對內部審計工作的領導，按照國家有關規(guī)定建立健全內部審計制度。審計機關應當對被審計單位的內部審計工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督。”

釋義：本條對內部審計制度作出進一步修改完善：一是明確被審計單位應當加強對內部審計工作的領導；二是從正面明確審計機關對被審計單位內部審計工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督的職責；三是將“依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位”統(tǒng)一修改為“被審計單位”。

明確被審計單位應當加強對內部審計工作的領導，理由是：

第一，是增強內部審計的獨立性和權威性，更好發(fā)揮內部審計作用的需要。作為各部門各單位日常的基礎性，源頭性的自我監(jiān)管機制，獨立性是內部審計的靈魂，是內部審計具有客觀性、權威性及公正性的必要條件。內部審計工作歸根結底是各部門各單位的內部事務。內部審計的獨立性，關鍵取決于領導者對內部審計的重視程度和支持力度。近年來，黨中央、國務院和有關主管部門都對完善內部審計管理體制機制提出明確要求，進一步強化內部審計獨立性。2014年，國務院印發(fā)的《國務院關于加強審計工作的意見》提出，要加強內部審計工作，充分發(fā)揮內部審計作用。2015年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提出，要完善企業(yè)內部監(jiān)督體系，建立審計部門向董事會負責的工作機制。2020年，國資委印發(fā)《關于深化中央企業(yè)內部審計監(jiān)督工作的實施意見》，對進一步完善內部審計管理體制機制提出工作要求，明確建立健全黨委（黨組）、董事會（或主要負責人）直接領導下的內部審計領導體制，發(fā)揮董事會審計委員會管理和指導作用，完善激勵約束機制，壓實工作責任，加強集團總部對內部審計工作的統(tǒng)一管控。因此，從法律層面要求被審計單位加強對內部審計工作的領導，可以為提高內部審計工作的獨立性和權威性提供法律保障，有利于充分發(fā)揮內部審計作用。

第二，將審計規(guī)章有關規(guī)定上升為法律規(guī)范。為了加強內部審計工作，建立健全內部審計制度，提升內部審計工作質量，充分發(fā)揮內部審計作用，審計署印發(fā)了《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》（2018年審計署第11號令，以下簡稱11號令），在第六條對內部審計管理體制作出明確規(guī)定，“國家機關，事業(yè)單位、社會團體等單位的內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構，應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作。國有企業(yè)內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構應當在企業(yè)黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作”，同時，在第十四條對單位黨組織、董事會（或主要負責人）領導內部審計工作提出了具體要求，即“單位黨組織、董事會（或者主要負責人）應當定期聽取內部審計工作匯報，加強對內部審計工作規(guī)劃、年度審計計劃、審計質量控制、問題整改和隊伍建設等重要事項的管理”。實踐證明，11號令實施以來，各部門各單位內部審計工作的管理機制不斷完善，審計領域不斷拓展，審計質量和成效得到顯著提升，在促進各部門各單位完善內部治理、提升發(fā)展質量、推動深化改革、促進反腐倡廉等方面發(fā)揮了積極作用。

三、關于審計機關對被審計單位內部審計工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督

從正面明確審計機關對被審計單位內部審計工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督的職責，并單獨作為一款，理由是：

“加強對內部審計工作的指導和監(jiān)督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力”是習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上對審計機關提出的明確要求，原《審計法》的條文表述主要是規(guī)范被審計單位，從被審計單位的角度強調其接受審計機關業(yè)務指導和監(jiān)督的義務。需要從反向推理才可以得出，審計機關有權對被審計單位內部審計工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督，這在一定程度上消弱了審計機關開展內部審計指導監(jiān)督工作的義務性和主動性。在征求意見過程中，社會各界也普遍關注內部審計工作，希望《審計法》能從正面明確賦予審計機關指導、監(jiān)督內部審計工作的職責，更好推動各級審計機關切實履行職責。為進一步推動貫徹落實好習近平總書記重要指示精神，貫徹“法定職責必須為”的法治現(xiàn)念，新修訂《審計法》對審計機關開展內部審計指導監(jiān)督工作作了義務性規(guī)范，督促審計機關按照法定職責、權限和程序全面認真履行職責，增強工作主動性，切實做到“守土有責、守土盡責”。

四、關于“被審計單位”名稱的修改

將“審計機關審計監(jiān)督對象”統(tǒng)一修改為“被審計單位”，理由是：

原《審計法》以是否送達審計通知書為界限，對“依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位”和“被審計單位”作了概念區(qū)分。一般意義上來講，“審計機關審計監(jiān)督對象”是指法律法規(guī)規(guī)定的屬于審計機關監(jiān)督對象的國家機關、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，這是一種法律上的靜態(tài)概念，原《審計法》第二十五條、第二十九條和第三十條采用了該表述，主要設定在“審計機關職責”這一章。“被審計單位”是指已經(jīng)收到審計通知書，正在接受審計的國家機關、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，這是一種實踐中的動態(tài)概念，原《審計法》有32處采用了該表述，主要設定在“審計機關權限”“審計程序”和“法律責任”這三章。黨的十八大以來，我國審計機關堅持科技強審理念，加強信息化建設，在運用大數(shù)據(jù)審計方面取得了良好成效。按照黨中央、國務院有關要求，各地各部門數(shù)據(jù)規(guī)范化程度不斷提高、數(shù)據(jù)共享意識也得到顯著增強，但是仍然存在個別單位以未收到審計通知書為由拒絕、推諉、拖延提供與財政收支、財務收支有關的資料和電子數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。因此，為適應大數(shù)據(jù)審計發(fā)展，確保被審計單位在日常工作中能夠按審計機關要求提供與財政收支、財務收支有關的資料和電子數(shù)據(jù)，修訂后的《審計法》對兩個概念進行了整合，統(tǒng)一表述為“被審計單位”，即依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位都是被審計單位。